Execução orçamentária das ações especificamente direcionadas para as mulheres em 2021-2022

NOTA Técnica elaborada por Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos, Consultora de Orçamento do Senado Federal, por solicitação da senadora Eliziane Gama analisando a execução orçamentária das ações voltadas para as mulheres no âmbito do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos (MMFDH), bem como sobre a evolução das dotações para esse segmento e as perspectivas constantes do PLOA 2023

Execução orçamentária das ações especificamente direcionadas para as mulheres em 2021-2022 e panorama geral do orçamento do MMFDH para as mulheres – evolução e situação das dotações propostas para 2023

1. Introdução

Por solicitação do Gabinete da Senadora Eliziane Gama, a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal elaborou esta nota técnica, de autoria da Consultora Rita Santos, analisando a execução orçamentária das ações voltadas para as mulheres no âmbito do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos (MMFDH), bem como sobre a evolução das dotações para esse segmento e as perspectivas constantes do PLOA 2023. O tema é abordado em três seções. A primeira investiga as programações orçamentárias para as mulheres no MMFDH, enfatizando as dificuldades de se enxergar com clareza a alocação orçamentária por política pública e segmento beneficiado. A segunda apresenta o desempenho orçamentário dessas programações, demonstrando a baixa materialidade e capacidade de entrega do Ministério. Por fim, a terceira analisa a proposta orçamentária para 2023, destacando as necessidades de atuação legislativa para assegurar mais transparência, financiamento mais consistente das ações para mulheres, particularmente no combate à violência doméstica, e melhoria no desempenho das dotações.

2. Programações orçamentárias para mulheres no MMFDH

De 2019 a 2023, o uso de Unidades Orçamentárias como instrumento de planejamento e gestão de políticas públicas praticamente deixou de ser utilizado no MMFDH, haja vista a concentração dos programas de trabalho e dos recursos alocados em uma única UO – a de Administração Direta do Ministério. Essa UO congrega os programas de trabalho das secretarias temáticas, que tratam de amplo espectro de políticas públicas – para mulheres, pessoas com deficiência, idosos, crianças e adolescentes, famílias, igualdade racial, juventude, proteção global (direitos humanos, proteção a testemunhas, trabalho escravo, registro civil, desaparecidos e populações em situação de risco). A diversidade de políticas e segmentos abrangidos pelo desenho institucional do Ministério contrasta fortemente com a baixa especificidade da alocação orçamentária por UO no Ministério, como se vê na tabela a seguir:

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por UO

Fonte: SIGA Brasil

Na média do período, 93,14% dos recursos da pasta se concentra na UO Administração Direta. Os 6,86% restantes se destinam a outras UOs por força de comando legal, por se tratarem de Fundos (FNI e FNCA). A Secretaria de Políticas para as Mulheres, que recebia dotações em anos anteriores a 2019 na condição de UO, incorpora-se à administração direta quando da criação do MMFDH e deixa de ser UO (ainda há resquícios de execução nessa rubrica, sob a forma de Restos a Pagar). A especificação dos recursos alocados a cada recorte de política pública e de segmento beneficiado, como o das mulheres, se transfere, portanto, a outras classificações orçamentárias – notadamente Subfunção, Programa, Ação e Subtítulo. A classificação institucional perde esse condão.

Mais grave do que isso é o fato de que, como se verá a seguir, a identificação dos recursos que financiam ações para as mulheres só é possível por meio de consulta a um atributo de programação que não foi criado para essa finalidade – o Subtítulo. Em que pese esse atributo ter por intuito identificar a localização territorial da despesa, e, portanto, não dever figurar como filtro para identificação de objeto e beneficiário da ação, na prática passou a ser utilizado com esse objetivo.

De fato, analisando-se o conjunto de ações orçamentárias do MMFDH pelo descritor, identificam-se três ações voltadas às mulheres, todas para combate à violência. Trata-se das ações “00SN - Apoio à implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres”, “14XS - Implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres” e “218B - Políticas de igualdade e enfrentamento à violência contra as mulheres”. As três ações indicariam que o segmento de mulheres teria recebido do MMFDH alocações no volume de R$ 177,2 milhões entre 2019 e 2022:

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por ação

Fonte: SIGA Brasil

Ocorre que outra ação, de caráter genérico, também abriga recursos voltados especificamente para mulheres, porém só identificados como tal por meio do Subtítulo. Trata-se da Ação 21AR – “Promoção e defesa de direitos para todos”, que se destina a praticamente todos os públicos-alvo da atuação ministerial. Essa ação contempla subtítulos específicos para mulheres no montante de R$ 24,8 milhões no período de 2019 a 2022:

Ação 21AR – Subtítulos específicos para mulheres – 2019-2022

Fonte: SIGA Brasil

Portanto, agregando-se as Ações específicas para mulheres com os Subtítulos voltados a mulheres na ação genérica 21AR, tem-se montante total de R$ 201,5 milhões para políticas para mulheres no período.

Observe-se, pelas colunas de PL e Dotação Inicial da tabela acima, que o uso de Subtítulo para identificar as dotações específicas para mulheres, como para outras políticas e segmentos de beneficiários, foi introduzido pelo Poder Legislativo, em face da necessidade dos parlamentares de definir o destino de suas emendas. O caráter genérico das ações orçamentárias tem por efeito cercear a transparência não apenas para sociedade, como para os próprios tomadores de decisão no parlamento.

Se a mesma pesquisa tivesse sido feita por Subfunção, atributo esse destinado exatamente a identificar as políticas públicas no orçamento, nenhum valor teria sido identificado para mulheres, conforme se vê na tabela a seguir:

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por Subfunção

Fonte: SIGA Brasil

Assim como a classificação institucional, também o atributo de Subfunção vem-se fragilizando como mecanismo de especificação das dotações por política pública e segmento beneficiado. Enquanto as subfunções associadas a públicos específicos (criança e adolescente, idoso, pessoa com deficiência, trabalhador) não chegam a 30% do volume total autorizado para as subfunções finalísticas do MMFDH, a subfunção genérica “Direitos da Cidadania” mobiliza mais de 70% no período. Ademais, nenhuma subfunção específica há para o segmento das mulheres.

Já se a pesquisa tivesse sido feita utilizando-se a classificação por Programa, conceito dedicado a identificar o conjunto articulado de ações para a obtenção de um objetivo de política pública, verificar-se-ia que apenas 21,8% das dotações contempla valores autorizados para programas finalísticos voltados a segmentos específicos, ficando 78,2% alocados ao programa genérico “5034 – Proteção a Vida, Fortalecimento da Família, Promoção e Defesa Dos Direitos Humanos Para Todos”. Especificamente para as mulheres, só é possível identificar o Programa “2016 - Políticas para as mulheres: enfrentamento à violência e autonomia” até 2019, que obteve, nesse ano, dotação autorizada de R$ 60,3 milhões no período. Como vimos, porém, outras dotações para o combate à violência constaram do programa genérico ao longo do período, localizadas em atributos de baixo grau de visibilidade nos demonstrativos orçamentários. Nenhum programa específico para mulheres foi previsto a partir de 2020.

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por Programa

Fonte: SIGA Brasil

De fato, a partir de 2020, ações de combate à violência passaram a constar do programa genérico retromencionado (Programa 5034). Ainda que se consiga captar essa mudança de classificação, o valor obtido agregando-se as ações dos dois programas só chegaria ao montante de R$ 177,2 milhões entre 2019 e 2022.

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por programa/ação

Fonte: SIGA Brasil

O valor equivocado seria obtido por qualquer analista que, seguindo a lógica mais pristina, passasse ao largo dos subtítulos da ação genérica 21AR, deixando, portanto, de filtrar os R$ 24,3 milhões adicionais. Donde se conclui que essa arquitetura da informação não obstrui apenas a transparência orçamentária para leigos. Ela dificulta a compreensão mesmo por aqueles que detém conhecimento das classificações orçamentárias.

3. Execução orçamentária das ações para combate à violência contra as mulheres no MMFDH

No período 2019-2022, a Ação 00SN só teve valores autorizados no corrente exercício, no montante de R$ 7,2 milhões. Além de pouco expressivo o montante, nenhum valor dessa dotação chegou a ser liquidado (métrica que sinaliza entregas efetivas da política pública) ou pago até 01/10/2022:

Execução da Ação 00SN

Apoio à implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres

www.sigabrasil.gov.br

Já a Ação 14XS teve valores autorizados até 2021, tendo deixado de constar da LOA a partir de 2022. O desempenho orçamentário também foi muito baixo:

Execução da Ação 14XS

Implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres

Fonte: SIGA Brasil

A média de execução (pelo valor liquidado) no ano de competência foi nula e, embora os valores tenham sido quase todos empenhados e, em parte, inscritos em Restos a Pagar, a média de execução plurianual continuou muito baixa (inferior a 1%):

Execução plurianual da Ação 14XS – 2019 a 2022

Fonte: SIGA Brasil

A Ação 218B foi, dentre as ações específicas para mulheres, a que apresentou melhor desempenho no período, por força de sua natureza legal: exceto no exercício de 2019, todas as dotações dessa ação foram oriundas de emendas parlamentares, a maior parte de caráter impositivo. O percentual empenhado/autorizado foi, em média, superior a 95% entre 2019 e 2021 e se encontra, no corrente exercício, no patamar de 37% até 01/10/2022.

Execução da Ação 218B

Políticas de igualdade e enfrentamento à violência contra as mulheres

Fonte: SIGA Brasil

Contudo, o indicador de efetiva entrega (liquidado) sinaliza desempenho significativamente menor da execução orçamentária: o percentual médio do liquidado/autorizado é de 43,3% de 2019 a 2021 e se situa em 0% em 2022, até 01/10/2022.

Na aferição plurianual do desempenho da Ação 218B, verifica-se também execução muito baixa: o percentual dos valores pagos sobre os valores autorizados de todos os anos apresentou média de 57,2% de 2019 a 2021 e se encontra em 10,9% em 2022, até 01/10/2022.

Execução plurianual da Ação 218B – 2019 a 2022

Fonte: SIGA Brasil

Por fim, analisando-se os Subtítulos específicos para mulheres da Ação 21AR, tem-se perfil de execução aquém do satisfatório, como demonstram os indicadores a seguir. Embora 68% das dotações desses subtítulos sejam oriundas de emendas parlamentares e, portanto, impositivas em sua maioria, o percentual de valores empenhados sobre os valores autorizados foi de 79,3% entre 2019 e 2022 (dados até 01/10/2022). Quando se analisam os valores liquidados sobre os autorizados, o desempenho cai a 15,7% no período. Mesmo se considerarmos os valores liquidados sobre os empenhados apenas, o desempenho na execução é inferior a 20%:

Execução da Ação 218B para Subtítulos específicos para mulheres

Promoção e defesa de direitos para todos

Fonte: SIGA Brasil

Observe-se que materialidade dos subtítulos específicos para mulheres na Ação 21AR (da ordem de R$ 571,4 milhões autorizados) é mais do que o triplo do somatório das ações específicas 00SN, 14XS e 218B. Ainda assim, representa algo como R$ 15 por ano/mulher em situação de pobreza e extrema pobreza e R$ 103 mil por ano/município. Embora a lógica de aplicação dos recursos não siga o critério per capita ou por descentralização linear, esses valores constituem evidência da baixíssima materialidade da política pública em sua trajetória recente.

Na próxima seção, são apresentadas as dotações constantes do PLOA 2023 para as políticas para mulheres, em especial as relacionadas ao combate à violência.

4. Políticas para as mulheres no MMFDH – PLOA 2023

A proposta orçamentária para o MMFDH apresenta as seguintes ações e dotações:

Proposta orçamentária do MMFDH – PLOA 2023 por ação

Fonte: SIGA Brasil

Uma única ação especifica recursos para as mulheres. Trata-se da Ação 00SN, com valor proposto de R$ 13 milhões. Embora esse valor seja o dobro do valor da ação em 2022, é notória sua baixa materialidade, agravada pelo fato de que a ação genérica 21AR não traz, nem mesmo no nível de Subtítulo, qualquer montante adicional explicitamente alocado a mulheres. A exemplo de anos anteriores, são as emendas parlamentares que aportam recursos adicionais nessa ação, recorrendo a Subtítulos.

A própria dotação global do MMFDH para 2023 é inferior tanto à média histórica de 2020-2022 quanto à média do valor empenhado nesse período:

Orçamento do MMFDH – 2019-2023 por ação

Fonte: SIGA Brasil

Enquanto PLOA 2023 propõe R$ 327,9 milhões para o Ministério, a média no período 2020-2022 foi de R$ 478 milhões e a média de empenhos realizados foi de R$ 496 milhões (até 01/10/2022).

A tabela a seguir compara os valores propostos e autorizados de 2022 e 2023:

Fonte: SIGA Brasil

Os dados permitem derivar três conclusões:

• A proposta para combate à violência em 2023 continua apresentando baixíssima materialidade (R$ 13 milhões);

• Quem financiou mais consistentemente a agenda orçamentária do combate à violência foi o poder legislativo: em 2022, elevou os recursos de R$ 7,1 milhões para 52,5 milhões;

• O corte na proposta de 2023, em relação aos valores autorizados em 2022, foi de 75%.

5. Considerações finais

Além das 4 ações analisadas na presente Nota Técnica, o Relatório “A Mulher no Orçamento 2021”, publicado em janeiro de 2022 em cumprimento à LDO 2022, aponta duas outras ações direcionadas a mulheres: “21AT - Funcionamento dos Conselhos e Comissões de Direitos” e “21AU - Operacionalização e Aperfeiçoamento do Sistema Integrado Nacional de Direitos Humanos – SINDH”. Trata-se, contudo, de dotações para processos de gestão, e não para prestação direta, e que abrangem várias políticas públicas, não apenas as de mulheres; e o Relatório não isola a parte do gasto voltado a mulheres. Por essas razões, as duas ações não foram contempladas na análise.

Diante do cenário exposto nesta nota técnica, há três importantes desafios a vencer no tocante às políticas de direitos humanos, e particularmente às políticas para as mulheres.

O primeiro é obter uma etiquetagem transparente do gasto público, que revele com clareza as escolhas de políticas públicas. A tecnologia disponível já torna essa tarefa plenamente factível, mas requer decisão política e gerencial para se efetivar.

O segundo desafio é elevar a alocação dos recursos para mulheres a volumes capazes de realizar impactos efetivos. A baixa materialidade das dotações aprovadas entre 2019 e 2022 pode ser aferida tomando-se como referência, por exemplo, o número de territórios e de mulheres a serem beneficiados. Os R$ 201,5 milhões autorizados no período equivalem a parcos R$ 9 mil por município/ano ou R$ 7 anuais por mulher em situação de pobreza e extrema pobreza (estimadas em 37 milhões).

O terceiro desafio é assegurar melhor desempenho na execução dos recursos, mediante análise dos fatores institucionais, técnicos e de capacidade governativa que impactam a efetiva aplicação das dotações e entrega de serviços à sociedade.

RITA DE CÁSSIA LEAL FONSECA DOS SANTOS

Consultora de Orçamentos do Senado Federal