Desde que se iniciou o processo de transição do atual governo para o novo mandato de Lula, o descalabro da gestão federal tem vindo à tona, em detalhes, em praticamente todas as áreas do Estado. A destruição não esperou a virada do ano, e muitos setores já são submetidos a bloqueios de verbas com o objetivo de fechar o ano sem estourar os gastos. Caso notório é o das universidades e institutos federais, que não têm verba em caixa para pagar salários e contas ainda em dezembro. 

Entretanto, o que a análise do Projeto de Lei Orçamentária Anual 2023, elaborada pelo INESC, mostra é que a implosão da capacidade operacional do Estado brasileiro é mais que uma contingência ou incompetência, um projeto. O dinheiro que faltará para as políticas essenciais para a garantia dos direitos humanos não foi poupado nem desonerações fiscais nem na reserva de verbas para assegurar a base parlamentar no Congresso.  

PLOA 2023: continuidade do desmonte das políticas sociais

O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2023, encaminhado pelo Executivo ao Legislativo em 31/08, apresenta, mais uma vez, expressivos cortes nas políticas sociais em detrimento da garantia de direitos e dos investimentos necessários para nos tirar da atual crise econômica e social. O Projeto de Lei também evidencia o pacto do governo de Jair Bolsonaro com o “centrão”, já que não faltam recursos para as emendas do orçamento secreto.

Algumas questões preocupantes que destacamos deste PLOA são: a redução das despesas discricionárias; o aumento dos recursos para emendas parlamentares, em especial as emendas de relator, que ficaram conhecidas como “orçamento secreto”; o incremento das desonerações tributárias; a frustração da promessa de um Auxílio Brasil mais robusto; e os cortes em políticas garantidoras de direitos.

O desmonte generalizado das políticas sociais constatado em nosso  Balanço Geral do Orçamento da União (2019-2021) continuará em 2023, caso o PLOA seja aprovado como está pelo Congresso Nacional. O próximo governo terá um enorme desafio para conseguir combater as desigualdades sociais que se aprofundaram nos últimos anos e garantir os direitos humanos. Veja, a seguir, a análise do PLOA 2023 por área:

Panorama geral e econômico

Parte expressiva dos recursos destinados às políticas sociais e ambientais é discricionária, isto é, aquelas que não são obrigatórias e estão sujeitas aos cortes. O Teto de Gastos segue sendo a maior ferramenta para a redução de despesas do governo federal, afetando, principalmente, as discricionárias. Elas representarão apenas 6,3% das despesas primárias, ante 8,4% em 2022. Em termos absolutos, isso significa somente R$ 98,98 bilhões de um total de R$ 2,3 trilhões de despesas primárias.

Os investimentos públicos também são financiados com recursos discricionários e, novamente, receberão menos verba. A proposta orçamentária de 2023 do governo de Jair Bolsonaro reduz em 50,4% os investimentos em relação à 2022, chegando a apenas R$ 22,48 bilhões.

O Teto de Gastos é anualmente corrigido pela inflação, contudo, antes da PEC dos Precatórios, transformada em Emenda Constitucional 113/2021, o Teto era calculado levando em conta a inflação de junho a junho.  A PEC alterou a base de cálculo para janeiro a dezembro do ano de elaboração da lei orçamentária. Se o cálculo anterior à PEC resultaria em um aumento de 11,89% (IPCA de 12 meses a contar de junho de 2022), o reajuste do Teto este ano é de apenas 7,2%. Em termos absolutos, a alteração da metodologia de cálculo do Teto significou uma redução de R$ 80,6 bilhões das despesas dentro do Teto de Gastos para 2023.

Em outras palavras, a correção dos gastos para 2023 resulta em menor disponibilidade de recursos dentro do Teto para o pagamento de despesas discricionárias.  A “folga” do Teto será utilizada, principalmente, para o pagamento de despesas obrigatórias, e inclui reajuste de R$ 14,4 bilhões para servidores públicos.

O prometido Auxílio Brasil a R$ 600 ficou de fora do orçamento, mantendo-se o valor de R$ 405. A mensagem presidencial apenas promete dialogar com o Congresso Nacional para alcançar em 2023 o valor mensal de  R$ 600. Se esse aumento for aprovado pelos parlamentares, o custo adicional seria de R$ 53,14 bilhões.

Orçamento Secreto Institucionalizado

Se as despesas discricionárias já estão espremidas pelo Teto de Gastos, a chegada do orçamento secreto foi o golpe final ao planejamento adequado desses parcos recursos. Dos R$ 98,98 bilhões previstos para despesas não-obrigatórias, R$ 19,4 bilhões destinam-se às emendas do relator-geral (RP-9), e valor equivalente às emendas individuais e de bancada. Isso significa que 39,2% das despesas discricionárias, ou R$ 38,8 bilhões, estarão comprometidas com emendas parlamentares para 2023, valor bem mais alto do que os 19,2% autorizados em 2022. Em suma, o Congresso Nacional caminha a passos largos para o controle do orçamento público.

As emendas parlamentares são recursos decididos pelos parlamentares para seus redutos eleitorais, sem maiores relações com o planejamento das políticas públicas setoriais. As emendas de relator, por sua vez, são muito mais problemáticas, pois elas são uma manobra orçamentária que permite a barganha entre o Planalto e setores do Congresso Nacional às custas do dinheiro público, conforme analisado em estudo do Inesc. Devido à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2023, aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente, elas têm como teto a soma das emendas individuais e de bancada, ou seja, o total dos valores distribuídos a 513 deputados federais e 81 senadores. A falta de critérios de distribuição significa valores bilionários distribuídos para as bases do governo e para o centrão.

A grande novidade do orçamento secreto no PLOA 2023 é que ele não seria mais secreto, pois estão sendo adotadas medidas de transparência. Entretanto, uma análise simples das informações disponibilizadas demonstra como estamos longe de saber quem está recebendo esses recursos. Na Lista dos endereços dos sítios eletrônicos dos Ministérios que contêm as solicitações que justificaram as emendas do relator-geral do PLOA não existe um mecanismo que aglutine e organize os dados.  Enquanto a lista do Ministério da Economia se resume a um link sem destino, na Educação, trata-se de uma planilha vazia, e nos ministérios da Infraestrutura e da Cidadania foi publicada uma lista de ofícios. Apesar da pressão do STF em 2021 pela transparência das RP-9, o que temos atualmente  é um orçamento secreto institucionalizado, bagunçado e bilionário, ou seja, uma via aberta para a corrupção. Denúncias como as das fraudes no SUS revelam apenas a ponta do iceberg.

Não há Teto quando o assunto é desoneração tributária

Enquanto os gastos orçamentários diretos sofrem com a austeridade fiscal, as desonerações tributárias, que também penalizam as metas fiscais, seguem sua trajetória histórica de aumentos consecutivos e sem freios: são mais de R$ 300 bilhões anuais. O PLOA 2023 prevê um incremento de R$ 80,2 bilhões neste valor, divididos em R$ 52,9 bilhões para mitigar os efeitos do choque de preços dos combustíveis e R$ 27,2 bilhões para outras desonerações de “ganhos de eficiência econômica”, que incluem a extinção do Condecine e a redução da alíquota do PIS/COFINS sobre a receita financeira.

Mesmo que a redução do preço dos combustíveis tenha efeito positivo na inflação, não deixa de ser uma medida regressiva, pois atende especialmente a classe média e aos ricos, que transitam mais pelas cidades com automóveis individuais motorizados. A queda não incidiu da mesma forma sobre o diesel, combustível responsável pelo transporte de cargas e transporte público.

Além disso, é importante sinalizar outros efeitos dessa medida e entender que a estratégia de desoneração não era a única que poderia ter sido utilizada. Primeiro, as desonerações afetarão principalmente o PIS/COFINS, tributos que financiam a Previdência Social, sempre dita como muito cara e deficitária. Segundo, a estratégia de aumentos dos incentivos fiscais sem medidas de compensação vai contra a Lei de Responsabilidade Fiscal e aumenta o déficit fiscal, o que implica mais cortes em despesas no futuro. Além disso, os incentivos fiscais não possuem o mesmo monitoramento dos gastos diretos, pois a maioria das desonerações que temos hoje possuem prazos indeterminados e nenhum processo de revisão, enquanto os gastos orçamentários são revisados anualmente na LOA.

Por fim, é importante ressaltar que o setor de combustíveis fósseis já é altamente subsidiado no Brasil e outras políticas de controle de preços são possíveis. Além disso, o valor dos recursos desonerados para aliviar o choque de combustíveis é praticamente igual aos recursos necessários para os R$ 600 do Auxílio Brasil (R$ 52,9 bi contra R$ 53,14 bi). Como toda escolha no orçamento público, trata-se de uma opção política: privilegiou-se os dividendos das empresas petrolíferas, os caminhoneiros, e os usuários de transportes individuais à população mais vulnerabilizada pelos últimos anos de crise econômica.

Saúde

O PLOA 2023 reserva R$ 132 bilhões para a função saúde. Este valor significa uma perda de R$ 21 bilhões em relação à dotação orçamentária atual de 2022. Para além de um desfinanciamento crônico, nos últimos anos, a saúde vem sofrendo com um mau planejamento, o que prejudica a organização dos serviços do SUS e deixa os recursos da saúde à mercê de acordos no Legislativo. Por exemplo, R$ 10,4 bilhões estão reservados para emendas de relator, o que equivale a 8% do orçamento do Ministério da Saúde, sem considerar os outros tipos de emendas, como individuais e de bancada. Como já alertamos no Balanço do Orçamento Geral de 2022, as emendas atendem mais a interesses políticos do que às reais necessidades do SUS, além de não ter transparência na sua alocação.

Educação

Com relação à educação, o ciclo de desmonte do governo Bolsonaro continua, com queda nos recursos para todos os níveis, em especial o ensino superior, de responsabilidade da União, deixando as universidades na penúria.

O recurso para a subfunção Ensino Superior para 2023, que em governos anteriores já foi da ordem de R$ 40 bilhões, é de R$ 34,3 bilhões, o mesmo valor nominal de 2022. Se este orçamento fosse atualizado pela inflação de junho de 2021 até junho de 2022 (índice de 11,89%), o recurso deveria ser de R$ 38,8 bilhões, ou R$ 4,4 bilhões a mais do que foi proposto. No entanto, com a mudança da regra de cálculo estabelecida na PEC dos precatórios, o índice inflacionário ficou subestimado em 7,2%.

Para a educação básica, o único aporte a mais foi a complementação do Fundeb, que é obrigatório por lei. De acordo com o novo Fundeb, a complementação da União deverá ir de 10% do valor do Fundo para 23% até 2026. Para 2023, terá de ser da ordem de 19%, portanto, 4% a mais que em 2022. As demais ações, em geral, se mantiveram ou caíram. E mesmo as que se mantiveram também estão em queda, se considerarmos a inflação.

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), por exemplo, veio com o mesmo recurso do ano anterior, de R$ 3,9 bilhões, não foi sequer considerada a nova regra de cálculo da inflação do período, que ficaria em 7,2% e, neste caso, o valor do PNAE teria de ser de R$ 4,2 bilhões.

Ainda sobre o PNAE, mesmo que estejamos vivenciando uma situação de insegurança alimentar, com 33 milhões de pessoas passando fome, sabendo que a alimentação escolar para muitas crianças e adolescentes é a única refeição do dia, não há aportes novos, ao contrário, o governo federal vetou aumento previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

A ação para infraestrutura das escolas segue em queda. E como já reforçamos em relatórios anteriores, é muito preocupante, visto que a pandemia exigiu que as escolas fossem ampliadas, para se ter menos estudantes por sala, que deveriam ser arejadas. No entanto, o recurso foi de R$ 500 milhões em 2019, para a previsão de apenas R$ 3 milhões em 2023, ou nada, frente ao enorme desafio de reestruturar escolas, especialmente rurais e periféricas.

Com a falta de recursos federais para infraestrutura, às escolas ficou a responsabilidade de se resolverem com os recursos do Programa Dinheiro Direto nas Escolas, PDDE. Porém, esses recursos também minguaram, em 2023 foram previstos no PLOA exatamente o mesmo valor proposto em 2022, ou R$ 2 bilhões, sem considerar a inflação do período.

A ação Bolsa Permanência, que atende estudantes em situação de vulnerabilidade socioeconômica, indígenas, quilombolas e estudantes do campo, também segue com poucos recursos e em queda. Em 2022 foram previstos R$ 179,4 milhões e, para 2023, R$ 163,6. Além de não considerarem a inflação, houve corte de recursos. Não basta criar políticas para acesso, como as cotas, e não se ter políticas de permanência, aumentando a evasão no ensino superior.

Direito à cidade

As ações voltadas para políticas públicas ligadas às cidades sofreram quedas bruscas. Praticamente não se tem recursos para algumas ações importantes para a concretização do direito à cidade- o que parece não preocupar o atual governo.

Destacaremos algumas ações que compõem a Função Urbanismo. A saber, apoio a transporte não motorizado, a planos de mobilidade urbana, à urbanização de assentamentos precários e ao transporte público coletivo urbano. Todas já contavam com baixo investimento, mas para 2023 o cenário é de total descaso. Vejamos a tabela 1.

Tabela 1- Comparação entre 2022 e 2023 para algumas ações da função Urbanismo

Fonte: SIOP

Elaboração: Inesc

Comparando apenas os anos de 2022 e 2023, percebemos que as quatro ações em destaque estão praticamente inviabilizadas, pois os recursos são tão baixos, especialmente transporte não motorizado e apoio a planos de mobilidade, que certamente não enfrentará os sérios problemas de mobilidade urbana que temos.

Habitação

Tabela 2- Comparação entre 2022 e 2023 para ações da Função Habitação

Fonte: SIOP

Elaboração: Inesc

A tabela 2 traz as ações da função Habitação, que são praticamente desconsideradas pelo orçamento público com tão poucos recursos. É um escárnio o que vem acontecendo com as políticas urbanas e com a habitação em particular. Especialmente as ações para urbanização de assentamentos precários e habitação de interesse social.

Meio ambiente

A previsão de recursos para o meio ambiente em 2023 foi apresentada pelo governo (no PLOA 2023) um dia antes do anúncio de novos recordes de queimadas na Amazônia. Nenhum dos anúncios surpreende, infelizmente.

O descontrole das queimadas e do desmatamento é expressão do desmonte da política de fiscalização ambiental do atual governo, sendo o desmonte do orçamento uma peça importante, mas não única.

A redução do orçamento para o Meio Ambiente expressa a absoluta falta de prioridade dada a essa política. Se comparado ao PLOA 2022, o meio ambiente perde R$ 164 milhões no PLOA 2023. No total estão previstos R$ 2,96 bilhões para todas as Unidades Orçamentárias que compõem a pasta Meio Ambiente (MMA/Administração Direta, Ibama, ICMBio, Instituto Jardim Botânico, Fundo Nacional de Meio Ambiente e Fundo Clima). É o pior orçamento em dez anos.

Comparados os PLOAs 2022 e 2023, o prejuízo é muito maior:

• no Ibama foram retirados R$ 12 milhões da ação de “Prevenção e Controle de Incêndios Florestais nas Áreas Federais Prioritárias”;
• o Icmbio perde R$ 27 milhões, dos quais R$ 10 milhões foram retirados da ação de “Fiscalização Ambiental e Prevenção e Combate a Incêndios Florestais”.

O quadro é ainda mais grave quando se olha o “sacrifício fiscal” atribuído ao meio ambiente. A reserva de contingência prevista é de R$ 366 milhões, distribuídos entre Ibama, Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA) e Administração direta.

Reserva de Contingência é a parcela do orçamento em cada órgão que não pode ser gasta e que se destina ao cumprimento do Teto dos Gastos. Essa Reserva tem consumido silenciosamente o orçamento para o meio ambiente e para todas as despesas discricionárias em todos os órgãos.

O mecanismo que passa muitas vezes despercebido no debate público é responsável, por exemplo, pela morte do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), que tem, hoje, quase todo recurso destinado ao sacrifício fiscal, ao passo em que os problemas associados à destruição ambiental só crescem no Brasil. O FNMA tem previsto no PLOA 2023 apenas R$ 36 milhões dos quais R$ 33 milhões, ou seja, 90% estão aprisionados na Reserva de Contingência.

Vale lembrar que esse Fundo foi criado em 1989 com a missão de contribuir com o financiamento da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA (Lei Nº 6.938/81). O FNMA é destinado para todos os biomas brasileiros e para o fortalecimento da política ambiental de estados e municípios. A escala nacional e flexibilidade para apoiar diferentes agendas o tornam  potencialmente relevante como instrumento de financiamento da Política Nacional de Meio Ambiente.

Crianças e adolescentes

Na rubrica orçamentária intitulada Assistência à Criança e ao Adolescente (subfunção) permaneceu apenas a ação 217M Desenvolvimento Integral na Primeira Infância – Criança Feliz). Apesar dos questionamentos que fazemos à forma de funcionamento do programa – executado nos últimos anos pela área de assistência –, é o único com recursos específicos para esse grupo. Apesar disso, o Projeto de Lei reduziu em 50% a previsão de recursos para a ação, tanto em comparação com o PLOA 2022 quanto com o autorizado para 2022.

Ainda na assistência, foram previstos R$ 450 mil para o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social. No entanto, se avaliarmos a execução deste ano, de R$ 9 milhões autorizados, nenhum centavo foi executado até o momento.

Para apoio e manutenção da educação infantil, recursos para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), estão previstos míseros R$ 5 milhões, 96% a menos que o previsto e executado até setembro de 2022. O menor aporte de recursos em mais de dez anos. Para o sistema socioeducativo, há previsão de R$ 1,5 milhão, 25% a menos que o previsto em 2022.

Para o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente (FNCA), foram previstos R$ 15,7 milhões, recursos que hoje são geridos pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos. Contudo, esse aporte não significa avanço, uma vez que para 2022, dos R$ 10,4 milhões previstos, até agora, não houve nenhuma execução orçamentária.

Vale destacar ainda o alerta de que as peças orçamentárias não discriminam com maior detalhamento para que tipo de gastos esses valores estão previstos. Estão dentro de uma ação mais ampla, a 21AR – Promoção e Defesa de Direitos para Todos.

Mulheres

No âmbito do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos nenhum recurso foi destinado à Ação 218B – Políticas de Igualdade e Enfrentamento a Violência contra as Mulheres. Para a Casa da Mulher Brasileira (CMB), estão previstos R$ 13 milhões (Ação 00SN). Isso significa que só saberemos se algum recurso será alocado para o tema, além da CMB, quando iniciar a gestão de 2023, pois é possível, por meio de Planos Orçamentários (instrumento de gestão/classificação orçamentária não previsto na LOA), alocar recursos em ações orçamentárias genéricas, como 21AR – Promoção e Defesa de Direitos Humanos para todos (que tem previsão de R$ 37,9 milhões) e 21AS – Fortalecimento da Família ( com previsão de R$ 4,7 milhões).

Também não é possível identificar os recursos que serão destinados ao Ligue 180, pois este deixou de ser uma ação orçamentária, mesmo tendo, em 2022, os recursos alocados no  Plano Orçamentário da Ação 21AU – Operacionalização e Aperfeiçoamento do Sistema Integrado Nacional de Direitos Humanos. ( com previsão de 33 milhões).

Igualdade racial

Não foi alocado nenhum recurso para promoção da igualdade racial, política pública de responsabilidade do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos.

Quilombolas

Também não foi alocado nenhum recurso para quilombolas no Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, principal órgão responsável pelas políticas destinadas a este público. Contudo, fora do Ministério, foi previsto o valor ínfimo de R$ 405 mil  para a Ação 210Z – Reconhecimento e Indenização de Territórios Quilombolas, a ser executado pelo Incra. Para a Ação 21C9 – Implantação, Ampliação ou Melhoria de Ações e Serviços Sustentáveis de Saneamento Básico em Pequenas Comunidades Rurais (Localidades de Pequeno Porte) foram previstos R$ 82,4 milhões, a serem executados pela Funasa.

A Ação 2792 – Distribuição de Alimentos a Grupos Populacionais Tradicionais e Específicos e a Famílias em Situação de Insegurança Alimentar e Nutricional Temporária, com previsão de R$ 18,3 milhões, também poderá contemplar quilombolas. Essa é a ação que realiza a compra de cestas básicas para povos e comunidades tradicionais em situação de insegurança alimentar.

Indígenas

No que tange às políticas públicas voltadas para os povos originários, o PLOA 2023 aprofunda a diretriz anti-indígena adotada ao longo da gestão Bolsonaro e analisada em nosso dossiê “Fundação Anti-indígena: um retrato da Funai sob o Governo Bolsonaro”. O orçamento proposto para 2023 é R$34 milhões mais baixo do que o proposto no PLOA 2022.

Ainda que a queda possa ser considerada pequena em relação ao ano em curso, é preciso levar em conta o aprofundado estrangulamento orçamentário vivenciado pelo órgão, que impacta tanto no quadro de funcionários como na própria efetivação das políticas sob sua responsabilidade. Destaca-se que, como constatado no dossiê, em 2022 havia mais cargos vagos do que ocupados na Funai e o PLOA 2023 não indica qualquer melhora nesta situação. Ao contrário, se o PLOA 2022 previa gastos de R$4120 milhões para custeio de pessoal e encargos sociais, o PLOA 2023 prevê uma redução de R$16 milhões neste grupo de despesa, deixando ainda mais incerta a capacidade executiva da autarquia.

No que se trata do programa finalístico, ou seja, aqueles que chegam mais diretamente nas comunidades indígenas, também há cortes. O PLOA 2023 prevê gastos de até R$80,6 milhões para a execução do programa “Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas”. No PLOA anterior, estavam previstos gastos de até R$94,5 milhões, o que significa uma queda de 14% nos valores propostos.

Chama especial atenção a queda de R$7 milhões na ação destinada a regularizar, demarcar e fiscalizar as terras indígenas, além de proteger povos indígenas isolados e de recente contato (ação orçamentária 20UF). Este caso torna-se temerário não apenas pela violência e invasões crescentes às TIs, estimuladas pela atual gestão e constatada em relatórios como o elaborado pelo Conselho Indigenista Missionário, mas também por conta da paralisia adotada pelo órgão nos processos de demarcação de terras. Como apontamos anteriormente, além de retroceder processos já avançados de regularização de TIs,  ao longo da gestão atual do órgão, apenas Grupos Técnicos determinados judicialmente foram instituídos, sendo esta a primeira etapa do processo demarcatório. Assim, pode-se supor que o orçamento previsto para 2023 não dê conta sequer de atender a atual diretriz do órgão, qual seja, prosseguir com as demarcações apenas com determinação da justiça.

Assim, caso o PLOA 2023 seja aprovada como está, a retomada da política indigenista enfrentará sérios desafios, independente de quem seja o mandatário do país no próximo período. A necessária reestruturação e redirecionamento do órgão esbarrará no quadro de servidores desfalcado, sem plano de carreiras e proteção adequados para executar sua missão, além de um orçamento exíguo e ainda mais apertado do que o deste ano.

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